Vantaxes e desvantaxes do novo estado de “alarma”

A lexislación estatal e autonómica sanitaria e, na Galicia, a lexislación de emerxencias promulgada polo goberno de coalición BNG-PSdeG no 2007, fornece de case todos os principais instrumentos para que as Autoridades sanitarias galegas poidan adoptar medidas efectivas nesta crise pandémica, entre elas o incautamento de productos e medicamentos, racionamentos, restricións de aforos e imposición de prestacións personais obrigatorias ás persoas vencelladas cunha relación especial de suxeición coas Administración Públicas (empregados, contratistas e concesionarios públicos).
Mesmo a Lei Orgánica 3/1986, de medidas especiais no eido da saúde pública, permítelle ás Autoridades Sanitarias galegas a adopción de medidas de hospitalización, control e tratamento de persoas cando exista perigo para a saúde pública pola situación sanitaria concreta dalgunhas persoas. Esta caste de medidas precisa da aprobación xudicial e só se refiren a esa situación sanitaria de persoas doentes ou, cando menos, positivas.
Cal é, pois, a deficiencia normativa a respecto das competencias da Xunta de Galicia? A posibilidade de adoptar medidas de restrición xeral de mobilidade, quer nun concreto tempo, quer para saír ou entrar nun territorio (confinamento), cando as persoas destinatarias non teñan vencello ningún coa doenza pandémica por mor dunha previa diagnose.
O estado de “alarma” (alerta, na nosa lingua galega) decidido o 25-Ou por Pedro Sánchez trabúcase outravolta na imposición duns marcos xerais de restrición da mobilidade nocturna para todo o Estado (23:00 ás 06:00, que os Gobernos autonómicos poden aquelar até fixar unha restrición mínima de cinco horas, entre 00:00 e 05:00 am e máxima de nove horas, desde as 22:00 até as 07:00). Se confiamos á Autoridade Delegada nos Gobernos Autonómicos, estes haberían ter a competencia toda para decidir, baixo esta cobertura xurídica, se activan ou non estas restricións e, se o fan, en que franxa horaria e en que territorios dentro da súa xurisdición. Outravolta abrolla algo moi característico da tradición xurídica e da gobernanza do Estado español: o medo ás solucións territoriais e locais, que son as máis acaídas, neste suposto, a cadansúas realidades epidemiolóxicas dos distintos territorios.
Por outra banda, a suposta proscrición do Mando Único vén moi limitada polo intervencionismo do (incompetente e inexistente, na praxe) Ministerio de Sanidade a medio da Comisión Interterritorial do Sistema de Saúde, que actúa como órgano de suposta cogobernanza. Mais cumpriría definir de vez que este órgano só pode actuar como instancia plurilateral a xeito de acordo unánime (a Lei estatal de cohesión e calidade do sistema sanitario de 2003 fala de “consenso”). De non se acadar este cumpriría recoñecer a plena capacidade normativa e executiva dos Gobernos autonómicos nos marcos deseñados polo estado de “alarma” arestora vixente.
O chamado estado de “alerta” era preciso para que os Gobernos autonómicos puidesen ditar restricións xerais da mobilidade para persoas non doentes nin positivas. Mais só se require como paraugas xeral, nunca como marco de mínimos. Porque na Galicia só o Goberno e Administración galegas, baixo o estrito control do Parlamento, teñen o coñecemento e a lexitimidade para decidir neste eido.
Galicia precisa de moitas medidas, mais non de que o Estado lle impoña con carácter xeral unha restrición da mobilidade nocturna que só a Xunta habería adoptar para as datas, horas e lugares epidemioloxicamente precisas.

Precisamos dun desconfinamento asimétrico e descentralizado

O erro do Goberno do Estado no confinamento foi confundir a necesaria coordinación e codecisión propias dos Estados plurais, como Alemaña ou -teoricamente- o Estado español co desaquelado e ineficiente Mando Único. E no desconfinamento o erro é semellante: o lóxico sería que o Estado español, en coordinación coa UE, establecese unhas recomendacións xerais de mínimos e actuase de central de dados e información, mentres as Administracións autonómicas, en estreita cooperación cos concellos, decidisen e executasen no territorio o desconfinamento.
Non só evitaríamos deste xeito absurdos como que os de Padrón non poidan atravesar a Pontecesures e si poidan viaxar a Ferrol ou impor franxas horarias para o exercicio físico no concello de Cerceda -5.001 habitantes-, malia o seu espallamento poboacional. Tamén se planificaría a volta a certa actividade económica en diálogo cos axentes sociais e económicos territoriais, evitando que os grandes de Madrid dos sectores turístico-hostaleiro ou da distribución comercial falen por todas.
No ámbito das decisións xurídicas, cómpre lembrar que Galicia conta, dende 2007, cunha Lei de emerxencias (aprobada polo BNG e PSdeG co voto en contra do PP de Feijóo) que achega dous dos tres instrumentos que fornece a declaración do estado de alerta: requisas temporais de bens e empresas (coa obriga recíproca da Xunta de indemnizar os danos e perdas) e prestacións persoais. Canto á terceira achega do estado de alerta (a restrición de mobilidade), a lexislación sanitaria estatal e autonómica permítelle ao SERGAS decidir medidas de tratamento, hospitalización e mesmo control e monitorización das persoas doentes e outras que estivesen en contacto con elas. É dicir, o estado de “alerta” estatal xustificaríase só pola necesariedade dunha restrición universal da mobilidade.
Logo hai dúas decisións posíbeis: i) voltarmos á normalidade xurídica, repoñendo as Autoridades autonómicas en todas as súas funcións decisorias e substituíndo as restricións obrigatorias universais de mobilidade por recomendacións continuamente difundidas, na confianza de que a cidadanía asumiu en liñas xerais as normas de hixiene, prevención e distancias interpersoais; ou ii) prorrogar limitadamente (entre 15 días e un mes) o estado de alerta, conferindo a cualidade de Autoridades Delegadas do Goberno do Estado aos Presidentes autonómicos para dirixir o desconfinamento asimétrico. Nada máis lóxico nun Estado onde a sanidade, a educación, o comercio interior e o turismo son competencias autonómicas.
Ao Estado haberíalle cumprir, nesta fase, a súa función natural nun Estado plural: coordinar políticas coa UE, garantir o financiamento das políticas públicas e asesorar coa mellor información e recomendacións (como fai o Goberno federal alemán) aos Gobernos autonómicos.

Pandemia e gobernanza territorial. A disfuncionalidade e a ineficacia do Mando Único

Artigo publicado en Luzes e no blog do Instituto Cornide. A versión orixinal pode verse e descargarse aquí: Pandemia e gobernanza territorial. A disfuncionalidade do Mando Único estatal.

Decidirmos o desconfinamento desde Galicia

O Goberno do Estado vén de se trabucar outravolta ao lle outorgar todos os poderes cara á xestión do desconfinamento ao Ministro de Sanidade, polo menos para a prórroga do “estado de alarma” que rexerá entre o 26 de abril e o 8 de maio. Será o Ministro o que gradúe a posíbel relaxación dalgunhas das vixentes limitacións á mobilidade xeral e determine en cada caso cadanseu ámbito territorial. Rexeitou deste xeito os requirimentos dos Gobernos vasco, catalán, galego, canario ou andaluz, que consideraban que só eles podían dirixir o desconfinamento con garantías.
Na Galicia esta cuestión incluíu un enfrontamento entre o BNG (que defendeu o mércores 22 de abil no Congreso outorgarlle a competencia á Xunta) e Galicia en Común, que rexeitou a atribución ao Goberno Feijóo desta facultade. Para os de Gómez-Reino e Pablo Iglesias seica a cidadanía galega está máis protexida se manda o Goberno Central. O que constitúe unha emenda á totalidade á razón de ser do partido -supostamente- soberanista da coalición (Anova) e mesmo -supostamente- da propia coalición: o recoñecemento de Galicia como suxeito político con dereito á súa soberanía ou, cando menos, ao seu autogoberno. E digo eu: se gobernar Casado na Moncloa esta esquerda española propugnaría cederlle as competencias á Unión Europea?
O Mando Único estatal foi xa unha decisión desaquelada, mais alargar o seu mandato para o desconfinamento constitúe un dos peores erros na gobernanza pública dende a transición de 1977-1982. Vivimos nun Estado plural, composto, moi descentralizado canto ao gasto e a xestión (mais moi centralizado no ingreso e, como estamos a ver, na capacidade de decisión política). Quen coñece cada territorio, o poboamento, os costumes? Quen pode decidir -mellor co consenso dos concellos- sobre a liberalización da mobilidade no medio rural e rururbano? Quen sobre mercados e comercio de proximidade? Quen sobre o desconfinamento dos sectores económicos de cada País ou territorio? Teñen vostedes razón. Os Gobernos autonómicos, sempre que tamén sumen aos concellos aos procesos de información e toma de decisións. Quen sabe onde están os parques e cantos metros cadrados de zonas verdes temos por habitante? Tamén acertaron. Os concellos.
A dereita española sempre foi centralista e, xa que logo, inoperante e ineficiente. Mais semella que a esquerda española atópase ben no mesmo esquema, asumindo funcións que nin lle cómpren nin sabe desenvolver. 1200 empregados públicos inexpertos do Ministerio de Sanidade non poden dirixir millóns de empregados públicos autronómicos e locais que coñecen o terreo.
Pedro Sánchez e Pablo Iglesias irán mal se seguen a copiar o esquema territorial de Arrimadas, Abascal e Casado.

Ábalos ni facultó a las autonomías para expropiar viviendas privadas ni puede hacerlo

El ministro José Luis Ábalos no ha facultado a las comunidades autónomas para expropiar viviendas privadas a fin de atender las necesidades de vivienda habitual para colectivos especialmente vulnerables. Tampoco puede hacerlo el Gobierno del Estado. Solo podrían hacerlo aquellas comunidades autónomas que cuenten, en el marco de sus competencias exclusivas de vivienda, con leyes que faculten realizar dicha expropiación. El Tribunal Constitucional declaró en 2018 que dichas previsiones legales autonómicas eran conformes a la Constitución. Al respecto caben varias consideraciones:
1.- La orden del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana TMA 336/2020, de 9 de abril, publicada el 11 de abril desarrolló la habilitación normativa del Real Decreto-Ley (R.D.L.) 11/2020, de 31 de marzo (BOE 1 de abril y vigencia desde 2 de abril). En su artículo 11 se preveía la modificación del Real Decreto 106/2008, de 9 de marzo, que aprobó el Plan de Vivienda 2018-2021, para ampliar el programa de ayuda a las personas en situación de desahucio o lanzamiento de su vivienda habitual a mujeres víctimas de violencia de género, personas sin hogar y otros colectivos especialmente vulnerables.
2.- Los Planes de Vivienda cuatrienales (el último es el citado Plan de Vivienda 2018-2021) son marcos normativos de cooperación en materia de vivienda entre la Administración del Estado, que cofinancia determinando los objetivos y las Administraciones autonómicas, que los gestionan y cofinancian en menor medida. La aplicación de los Planes se realiza de modo paccionado, mediante convenios de cooperación entre la Administración del Estado y cada una de las Administraciones autonómicas.
3.- Para poder cumplir el programa al que nos referimos (hay varios diferentes en el Plan de Vivienda 2018-2021) hasta el día 2 dirigido sólo a personas en situación de riesgo inminente de desahucio o lanzamiento, las Comunidades Autónomas contaban con parque de viviendas públicas (de titularidad autonómica o municipal) y con sus Fondos de Viviendas para el alquiler social (viviendas básicamente propiedad de entidades bancarias –o de sociedades mercantiles o fundaciones creadas ad hoc por ellas–, aunque también las hay de propietarios ajenos a estas entidades bancarias).
4.- La Orden Ministerial objeto de estudio modifica el R.D. 106/2018 que aprobó el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 conforme a la habilitación de dicho RDL, disponiendo que, si no existiesen viviendas públicas ni privadas adscritas al programa y se necesitase una vivienda determinada para una persona o familia beneficiaria la Administración autonómica debe proveer una solución habitacional para poderla ceder temporalmente o en arrendamiento al beneficiario
5.- El R. D. 106/2008 ha sido modificado a estos efectos por el artº 11 del R.D.L. 11/2020 (norma superior dotada con rango de ley inmediata al amparo de la potestad del Gobierno del Estado de dictar normas con rango de ley en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad sujetas a convalidación por el Congreso, el cual ratificó este R.D.L el 9 de abril). El titular de TMA puede modificar su texto para posibilitar la ampliación del antiguo programa relativo a desahucios y lanzamientos de vivienda habitual al ampliarlo a víctimas de violencia de género, personas sin hogar y personas en situación de especial vulnerabilidad.
6.- Por tanto, en principio la norma es válida y tiene rango reglamentario, por lo que podría ser recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa (Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, cuya sentencia podría ser recurrida en casación ante el Tribunal Supremo) por entenderse que no existía cobertura legal a la previsión de obtención de otras viviendas privadas distintas de las adscritas al Programa por sus propietarios. Aunque entiendo que no tendría muchos visos de prosperar tal recurso judicial.
7.- ¿Cuál es la naturaleza de esta previsión normativa? Se trata de imponer una obligación adicional a las Administraciones que ejecutan el Plan de Vivienda 2018-2021, es decir, a las Administraciones autonómicas. La norma dice que si no se tienen viviendas públicas o privadas adscritas al Fondo de alquiler social, la Administración autonómica correspondiente debe conseguir otra vivienda o solución habitacional privada adecuada, porque la necesidad de estas viviendas es una finalidad esencial pública, máxime en esta etapa de confinamiento y grave recesión económica.
8.- Por tanto, la Comunidad Autónoma estará obligada a conseguir viviendas privadas adicionales, incrementando su Fondo de Viviendas para el alquiler social mediante los procedimientos de los que disponga y con cargo a la cofinanciación estatal y autonómica de este programa.
9.- ¿Qué ocurre si la Administración autonómica correspondiente agota todos los mecanismos de composición voluntaria y no obtiene una vivienda-o alojamiento o dotación residencial- apropiada para las/s eventual/es personas beneficiarias? ¿Puede expropiarse la propiedad o, al menos, el derecho temporal de uso de viviendas privadas para cubrir la necesidad de viviendas de personas que las necesiten? El Tribunal Constitucional ha dicho que sí. Mediante dos sentencias de 2018 declaró constitucionales los preceptos de las Leyes vasca y navarra de vivienda que permitían la expropiación de viviendas que llevasen un mínimo de dos años desocupadas para destinarlas al alquiler social, desestimando casi en su integridad los recursos de inconstitucionalidad que había formulado el Gobierno Rajoy.
10.- Por tanto, en las Comunidades Autónomas que reconocen por ley la capacidad de sus Administraciones autonómicas y locales para expropiar viviendas desocupadas (Catalunya, Euskadi y Nafarroa, que me consten), las Administraciones autonómicas podrán acudir a esta expropiación como último remedio para obtener una solución habitacional (vivienda, alojamiento o dotación residencial) apropiada al beneficiario del programa de vivienda correspondiente del Plan estatal 2018-2021.
11.- En las Comunidades Autónomas donde no se haya regulado por ley esta potestad expropiatoria no podrán proveer a esta solución, debiendo resolver la dotación de la solución habitacional correspondiente por todos los procedimientos y medios a su disposición, siempre en el marco de la cofinanciación del Plan estatal de vivienda 2018-2021 (el mandato público de la Orden TMA 336/2020 no obliga de ningún modo a las Comunidades Autónomas a ampliar la aportación reglada en cada convenio de cooperación).
12.- Por tanto, el ministro Ábalos no ha otorgado potestad expropiatoria alguna, ya que no puede hacerlo mediante una norma reglamentaria. Sólo puede hacerlo cada comunidad autónoma mediante ley en el marco de sus competencias exclusivas de vivienda.
13.- ¿Qué significa solución habitacional? Verdaderamente es un término ajeno a la literatura jurídico-administrativa tradicional. Pero podemos entenderlo en el contexto de la Orden TMA 336/2020. Por solución habitacional se entiende no sólo una vivienda, sino también un alojamiento o dotación habitacional (singularmente los apartamentos turísticos, que no tienen la consideración de vivienda, cuyo mercado se halla actualmente paralizado y, por tanto, pueden ser destinados voluntariamente , al menos de modo temporal al alquiler social). Pero “solución habitacional” refiere también a que no vale cualquier vivienda, apartamento turístico, aparthotel u otra dotación residencial, sino que éstas deben ser adecuadas por su situación, tamaño y características a las necesidades de las personas beneficiarias.
14.- ¿Quién financia el Plan Estatal de Vivienda Estatal 2018-2021? En términos generales el Estado aporta un 70% y la Administración autonómica correspondiente el 30%, aunque varía en función de cada año. Si la Comunidad Autónoma no aporta unos mínimos anuales la aportación del Estado puede reducirse proporcionalmente. La norma que determina con exactitud las obligaciones específicas (en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2018-2021) es el convenio interadministrativo entre la Administración del Estado y la Administración autonómica correspondiente, el cual se sujeta a la interpretación paccionada que se apruebe por ambas partes en la Comisión Bilateral de Cooperación correspondiente (sí, existen espacios donde juega esta cooperación bilateral, aunque los opinadores de tendencia unionista recentralizante digan que solo son constitucionales los mecanismos de cooperación plurilaterales).
15.- ¿Cuál es la valoración que merecen los Planes Plurianuales de Vivienda? Este tipo de instrumentos pretenden orientar las políticas autonómicas de vivienda a las finalidades que persigue el Poder Estatal. Las comunidades autónomas, secularmente infrafinanciadas en sus necesidades de servicio público, aceptan perder autonomía para ganar financiación y supeditan sus competencias exclusivas al chantaje estatal. Lo que procede en Derecho, en un Estado plural como dice ser el español, sería asignar los fondos del Plan en proporción a la respectiva población de cada territorio autonómico para que cada Gobierno autonómico pudiera definir sus políticas de vivienda conforme a las competencias exclusivas atribuidas en virtud de su correspondiente Estatuto de Autonomía y en atención a las necesidades propias y específicas de cada territorio, que son muy diferentes unas de otras en cuanto a movilidad, dispersión poblacional, etcétera.

Unión Europea: unha crise de sobrevivencia

A Unión Europea (UE) enfronta a peor crise sanitaria e, en moi poucas semanas, económica dende a fin da Segunda Guerra Mundial. E fronte a este repto excepcional amosa falla de capacidade de ollar lonxe, de liderado e de comprensión da excepcionalidade. Velaí que abrollase, até de agora, unha resposta lenta, torpe e desartellada.
Malia todo, algúns dos erros iniciais foron resoltos. O Banco Central Europeo (BCE) decidiu un programa de merca de activos públicos e privados por 750.000 M€, que mobilizaría 1.100.000 M€. Revogouse a desaquelada prohibición alemá de exportación aos outros Estados da Unión de material sanitario. E suspendéronse os límites do déficit a cumprir polos Estados. Unha suspensión que o Goberno do Estado non trasladou aínda ás Administracións autonómicas e locais para que estas resolvan as súas necesidades sanitarias, sociais e de compensación e reactivamento económico.
Mais a UE vive na división a respecto de medidas urxentes fronte á crise sanitaria que sofrimos, como a mutualización da débeda pública (eurobonos) e mesmo do seguro de desemprego. Medidas que compensarían a falla de resposta dos Estados no eido da política monetaria, reservada ao BCE e ás facilidades comerciais da industria alemá. Mais a fenda entre as Institucións comúns (Parlamento e Comisión europeas) e os Estados da Europa meridional, Eslovenia, Irlanda e Luxemburgo fronte a Alemaña, Austria e os Países Baixos é moi grande.
Tamén é relevante a fenda entre Estados grandes (Alemaña, Francia, Italia e o Estado español) e medianos e pequenos canto á necesaria integración de todas as diplomacias e exército europeos en ferramentas públicas comúns.
Estes días de pandemia amosan tamén tres reptos fundamentais da nosa Europa. Son: i) a reindustrialización, ii) a aposta tecnolóxica e máis a iii) autonomía alimentaria.
Canto á reindustrialización semella evidente que non podemos estar pendentes de complexas cadeas de distribución a respecto de producións industriais para as que somos (quizais só polo de agora) perfectamente eficientes en capacidades humanas e técnicas.
No que atinxe á intensificación tecnolóxica europea repenico a opinión recentísimamente publicada polo economista galego Marcelino Fernández Mallo. A Internet das cousas, os big data e a intelixencia artificial, os blockchain, haberían multiplicar as posibilidades da telemedicina, mesmo en poucos meses. Unha telemedicina que está a ficar á marxe desta crise sanitaria europea.
Para rematar, cómpre posibilitar a autonomía alimentaria. Europa precisa do pulo á produción e consumo alimentario de proximidade para garantir a subministración local de alimentos, afortalar a economía local e non depender de fráxiles equilibrios loxísticos.
Ou a UE reaxe ou de vagariño deixará de existir, como deixou de existir o Imperio romano.

Análise crítica das medidas económicas (I)

I) Administracións Públicas: a Unión Europea (UE) suspendeu as limitacións ao déficit público, mais o Estado non lle trasladou esta medida ás Administracións autonómicas e locais, sendo como é fulcral para a atención aos máis vulnerábeis e para salvarmos o recido produtivo. Só se flexibilizou a norma no senso de lle permitir aos concellos investir o superávit 2019 en gastos sociais.

II) Medidas fiscais e de SS: o Goberno do Estado mantén a obriga de autoliquidar en cadansúas datas o IRPF 2019 e o 1T do IVE 2020, cando milleiros de microempresas e autónomos e millóns de consumidores carecen do grao de dixitalización preciso. As liquidacións poden ser aprazadas sen xuros durante tres meses e outros tres cos xuros do 5%. Suspéndese o pagamento dos pagos xa aprazados anteriormente, mais en principio só até o 30 de abril e 20 de maio.
Son, por xunto, medidas curtas e cativeiras. Ademais, a cota empresarial da SS continúa sendo plenamente esixíbel, sen que poida ser aprazada sen recarga do 10%. E a de Autónomos (REA) tamén.
Varias Administracións autonómicas, pola contra, aplicaron medidas xemeralizadas de suspensión das autoliquidacións por tributos propios e cedidos.

III) Regulacións temporais de emprego (ERTES): a ferramenta fundamenta da política de protección das empresas e rendas laborais é a nova regulación do ERTE. No caso que a emerxencia sanitaria (forza maior) atinxa directa ou substancialmente a actividade dunha empresa, esta poderá suspender ou reducir xornada a respecto dos seus contratos laborais se a Xunta de Galicia lle valida esa forza maior. O Estado págalle ás persoas traballadoras un 70% da súa base reguladora dos últimos seis meses e a empresa non pagaría cota empresarial da SS neste tempo. Se a afectación non é directa ou substancial, mais xera causas económicas, produtivas ou organizativas, a Empresa poderá adoptar unha decisión análoga sen contar co validamento da Xunta, mais precisará negociar cos representantes de persoal antes. Neste caso a cota empresarial da SS vai por conta da empresa.
Un problema fulcral é a existencia de actividades económicas zombies, teoricamente autorizadas, mais na práctica economicamente pouco viábeis nesta conxuntura. O confinamento total, agás actividades esenciais, permitirá esta caste de actividades zombies para poder autoregularse a medio destes ERTES.
Durante o tempo da emerxencia foicou prohibido o despedimento obxectivo por causas económicas ou produtivas. A sanción será considerar improcedente o despedimento.

IV. CONCLUSIÓN DESTA 1ª PARTE: Cómpre esixir dos lexisladores a mínima burocracia posíbel para facermos efectivas todas estas ferramentas.
Na semana vindeira voltaremos con máis análise crítica.